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探讨刑罚执行体制改革论纲
上海刑事律师网2011-04-11

[摘 要]  现行分散执行的刑罚执行模式随着社会主义司法改革进程的推进,弊端日益显现出来。建立行刑模式统一化,改革现行体制,需要重新认识刑罚执行的独立地位和重要作用,进行《刑罚执行法》立法,完善刑事法律体系,实行司法体制改革,实现刑罚执行司法体系的专门化。同时改革看守所现行体例,使之隶属于司法行政部门。健全权责明确,相互配合,相互制约,高效运行的司法体制。

    刑罚执行体制,也称作刑事执行体制(与民事、行政执行相区别而言),即在我国,依照刑事法律及其他有关法律规范的规定,根据执行刑罚内容的不同,分别由不同的刑罚执行机关执行不同的刑罚及有关刑罚制度。刑罚执行体制是我国司法体制的一个重要组成部分,在党的十六大提出积极推进司法体制改革的大背景下,本文试图重新审视我国现行刑罚执行体制,并对如何改革和完善这一司法体制做一初步探讨,与方家商榷。
  
    一、目前我国刑罚执行体制现状
  
    根据现行刑法规定,我国的刑罚分为主刑与附加刑。主刑包括:管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑;附加刑包括:罚金、剥夺政治权利、没收财产;另对于犯罪的外国人,也可以独立适用或者附加适用驱逐出境。对于上述刑种的执行,我国刑法、刑诉法分别规定了相应的执行机关。管制、拘役等限制自由刑与自由刑、拘役的暂予监外执行,自由刑缓刑、假释、保外就医后的监外执行与剥夺政治权利, 驱逐出境,判处一年以下有期徒刑的或在被交付执行前余刑一年以下的,均由公安机关执行或代为执行;生命刑、罚金、没收财产等刑种由审判机关执行;有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行由监狱执行。可见,我国目前现行的刑罚执行体制是由公安机关、审判机关、监狱等多个执行机关,分别执行不同的刑罚,是一种分散执行、行刑多元化的刑罚执行体制。
   
    二、我国现行刑罚执行体制的弊端
   
    目前,我国这种行刑多元化的刑罚执行体制的形成是有其历史和客观原因的。先前,公安机关、审判机关,由于某些传统的、现行的、便利的或者其他诸多因素的原因而承担执行某些刑罚及刑罚制度的主体,这在当时来说,是有其合理性的并发挥了积极的作用。但随着现代刑罚理论和行刑思想的兴起,随着我国实施依法治国方略,建设社会主义法治国家进程的推进,社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,这种不规范、不统一的刑罚执行体制所带来的弊端也日益显现出来。
  
    首先,现行体制职责不清,浪费了有限的司法资源,形不成打击犯罪的合力。根据近现代刑事诉讼理论和有关国家学说,公安(警察)机关的职责,主要是负责维护社会治安,揭露、证实、打击犯罪;审判机关的职责则是负责对刑事、民事、行政等各种诉讼的裁决。但由于受前苏联的司法影响, 建国后我国的司法实践则是公安机关、审判机关同时担负着某些刑种的执行任务。这种职责混乱不清的现状,违背现代管理科学原理,违背现代刑事诉讼侦诉审执分离原则,造成了我国刑事诉讼效率的低下,浪费了有限的司法资源,也形不成公、检、法、司四家各负其责,共同打击犯罪,惩治罪犯的合力。
  
    其次,人民法院执行罚金刑,容易造成以罚代刑,影响审判权威,有损司法机关公信力。人民法院作为罚金刑的执行机关,在司法实践中,由于地方人民法院判处执行的罚金与本部门利益息息相关,勿庸讳言,相当多的人民法院受部门利益驱动,加大罚金刑的适用,作为交换,则相应降低自由刑的适用。这种情形的存在严重影响了司法审判的权威,有损于司法机关公信力。
  
    再次,公安机关身负维护社会稳定,打击刑事犯罪职责而又兼顾行刑,这从行刑法的运作来看也存在着弊端:(1)包括刑事立法和刑事司法在内的刑事法律活动一直依赖于治安行政活动的惯性推动,目前正在导致刑事法律的长期缺失。这已经影响到行刑制度化的进程,同时对司法活动也难以实现有效的监督。我们不妨作一个比较,同为自由刑的执行,监狱法的颁行,已经在把整个监禁刑的执行纳入法制轨道;而归属于公安机关统辖的限制自由刑执行和自由刑监外执行等,尽管也有相应的法规颁行,但其法制化程度还明显需要加强。而且经过几十年长期的实践,其执行方式也几乎没有变化,这也说明没有内在力量驱动它的理性进步。(2)行刑权随自由刑执行方式的改变而改变,监狱负责监禁行刑,公安机关负责监外执行,这一模式表面上便利了执法,实践中却难免彼此分离,各行其事。如监狱对监外执行罪犯无法监管,公安机关又常常因警力不足而疏于管理,结果使行刑流于形式,影响了执法的公正性。同时,二者衔接上也容易出现法律空档,执法缺乏连贯性。在司法实践中,很容易出现相互推诿的现象。(3)由于公安机关的主要任务是维护社会的公共安全且长期超负荷运作,对自己负责执行的某些刑罚实在是无暇顾及,导致这部分刑罚的执行形同虚设。在我国,正因为如此,就造成了监禁行刑向非监禁行刑的转处过低,且已远远超过了正常值度,除假释外,行刑转处均属被动形式,如保外就医,监外执行等。社会化行刑理论,以及行刑机关半自由化行刑的实践,往往得不到法律的支持和行刑部门之间的配合,以致行刑权整体行使丧失了主动性,监狱所谓行刑处遇等级化也就形同虚设。〔1〕进而监外执行的低适用率,反过来又促使监狱部门更慎重地控制其适用,由此引起了不良循环反应,致使监狱人满为患,超负荷运行。可见,这种执行方式显然不利于行刑机关对行刑转处技术的灵活运用。
  
    最后,由公安机关和审判机关’分而治之’的多元化行刑体制带来的后果并非只是使监狱在国家(司法权)权力分配及相应的法律地位、活动原则的确立中处于劣势,更根本的是对监狱行刑效率进而整个刑法改革成果和刑事司法活动效率带来的威胁。〔2〕主要表现在:(1)由于监狱主体地位的不完整性,导致其在刑事司法活动中无法取得与刑罚权的实际运用过程中公、检、法同等的分工负责、互相配合、互相制约的关系地位,从而使得监狱在法律地位上具有某种附属的意味,这有违于现代刑法注重行刑、重视刑罚效益的精神和原则。(2)在现行体制基础上进行的监狱立法,尽管具有基本的刑事执行法、行刑法的地位及作用,但同样因其实非完全的刑事执行法、行刑法而无法取得与刑法、刑事诉讼法相平行、衔接、统一的基本刑事部门法的地位,因而在刑事法律内部结构方面也影响了行刑法的效力。《监狱法》颁布实施以来的实践也证明了这一点:监狱法成了’监狱的法’和’管监狱的法’。监狱法的实施因此而受到的影响最终表现为对刑事法确立和适用的刑罚的实现的冲击和折扣,这是对刑事立法和司法的整体效率的极大耗损。〔3〕(3)刑罚实现的基本过程通常表现为刑罚执行的实践过程,〔4〕由于监狱和监狱法的上述地位极大地影响了刑罚的实现和刑罚效益的提高,造成了国家立法资源和刑罚资源的浪费,〔5〕监狱活动的条件艰难,致其执行效果也大受影响。这种状况在相当程度上使刑法改革成果在最终环节上大大打了折扣。这种立法、司法中的矛盾势必极大地影响最具强制性和严厉性的刑事法的权威和效益。〔6〕
  
    三、我国现行刑罚执行体制的改革与完善
  现行分散执行的行刑模式在司法实践中暴露出来的种种弊端向我国刑事法学界和司法实务部门提出了一个严峻而又迫切的研究课题。我们认为,目前我国这种分散执行的行刑模式是同现代行刑科学化和规范化相悖的,行刑规范化的要求与行刑多元化的实际情况和行刑科学化的要求与行刑立法严重滞后等矛盾的根本解决有赖于刑事执行司法体制的改革和行刑权统一的实现,这一过程同时也是不断健全和完善刑罚执行司法体系的过程。刑罚执行体制的改革和行刑权统一的实现,需要理论界和实务部门重新认识刑罚执行的独立地位和重要作用,进行《刑罚执行法》立法,改革、建构刑罚执行司法体制。
  
    (一)正确认识刑罚执行的独立地位和重要作用,是改革和完善刑罚执行体制的前提。
  
    ’犯罪是一种社会病态’.〔7〕如何惩治犯罪和预防犯罪?是人类社会自国家出现以后普遍面临的一个共同问题。由于犯罪问题的严重性、复杂性和存在的’恒久性’,古今中外,任何一个国家都毫无例外的极尽对付犯罪之能事,而首选的便利方法便是运用刑罚这种国家最严厉的处罚手段制裁犯罪。由此引申出刑罚权是因国家对犯罪的治理和秩序的维护而产生。〔8〕所以,为了实现这一目标,则要求刑罚权的分配和运行必须遵循科学、法治等项原则,使刑罚权能够合理、限制、有效地运作。对于如何促成国家刑罚的实现,则是行刑权的问题。于是就要求我们在犯罪、刑罚和行刑问题上要确立’刑事一体化’〔9〕的思想观念。而我国现行刑罚执行中所表现出来的矛盾势必威胁刑事法整体效力的发挥,最直接的表现就是刑罚的制定,运用和实际执行之间没有建立起一种连贯一致的联系。〔10〕也就没有形成’刑事一体化’。这种矛盾的产生正是由于没有正确认识刑罚执行的独立地位和重要作用,是我国司法实践中长期存在的’重实体、轻程序、轻执行’的固有思维观念使然。而现代刑罚学说,对刑罚的目的、功能都有很大发展。[11]刑罚执行,在现代目的刑、教育刑思想指导下的刑事司法活动中,由于其特有的性质、职能和任务,决定了其必然成为一项相对独立的刑事司法活动.[12]正如哲人所言:思想是行动的先导。对刑罚执行独立地位和重要作用的正确认识和理性思维则促使我国要对刑罚执行进行统一管理,这就把从根本上改变延续多年的分散刑罚执行体制工作提上了议事日程。
   
    (二)进行《刑罚执行法》立法,完善刑事法律体系。
   
    在正确认识刑罚执行的独立地位和重要作用的基础上,随着现代行刑法治理论的发展,我们认为,从立法上,应对刑罚执行这一相对独立的刑事司法活动进行规定,制定一部统一的《刑罚执行法》,对同一性质的刑罚执行关系实行统一调整。改变在国家权力分配及其法律调整中,基于各种原因而将统一的刑事执行整体人为地割裂开来的情况,以维护国家刑事执行活动的严肃性和统一性,〔13〕实现刑罚执行的统一法律调整,维护刑罚的刑事严厉性,为其准确实现提供必需的立法上的保障。〔14〕该法的主要内容应当包括:刑罚执行的目的、任务和原则;刑罚执行专门机关及其权力、义务;各种刑种执行的操作性规定,以及罪犯的权利等等。总之,刑罚执行法所要调整的范围、立法规模、立法规格和效力要足以与刑法、刑诉法相平行、相一致,而属于同一层次的国家刑事基本法。如此一来,才能从法律制度的高度保障实现刑罚的适用与执行的协调统一,否则,刑法改革的精神和成果会在刑罚的执行运作和实现中大打折扣。

    《刑罚执行法》的制定,建立并完善了以刑法、刑事诉讼法和刑罚执行法〔15〕三个基本部分、“三大支柱’为主干的刑事法律体系。这一刑事法律体系就是为了确保刑罚准确、有效运用,同时也是为了保障公民个人的权利和人权,才由国家制定的一系列运用刑罚治理犯罪的法律,这是因为:’在一个法治社会,国家权利受到公民权利的制约,保障人权应当是国家权力存在的依据’。〔16〕这些刑事法律的制定实施将共同构成我国的刑事司法活动,实现国家刑罚权之求刑、用刑即量刑和行刑活动的有机循环。
   
    (三)改革现行体制,实现刑罚执行司法体系的专门化。
    
    在统一的刑罚执行立法的基础上,建立相应的、专门的刑罚执行司法体系,实现刑罚执行司法体系的专门化,是现行刑罚执行体制改革的必由之路,也是行刑法制在司法方面未来发展的主要表现。
   
    众所周知,刑罚执行是国家刑罚权活动的组成部分,是刑罚实现的基本形式和重大环节。〔17〕因此,从实践的角度讲,为了提高刑罚效率,行刑权也需要有更大的自主性,需要对行刑权重新进行配置。〔18〕基于此,我们认为将刑罚执行从目前审判机关和公安机关的职能中分离出来,划归全部的、专门的刑罚执行机关--司法行政管理部门,以与刑事司法的科学要求和法律原则相一致,这既符合政府机构职能划分的原则,也为刑事执行法律的统一调整提供行政体制改革上的先行条件。这是因为,从理论上讲,只有实现刑罚执行司法体系的专门化,才能实现国家司法机关在刑事司法活动中,分工负责,互相配合,互相制约的原则,才能发挥我国刑罚对犯罪惩罚与罪犯改造的应有效益,进而健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。〔19〕再者,从我国现实出发,在现行刑事司法组织体系的基础上,逐步建立起专门统一的刑罚执行组织体系,也是切实可行的。虽然这需要进行国家权力结构的调整,即国家权力的分配和运行的调整,但只要能够从科学和全局出发,善待从国家权力的既往配置中获得的部门或系统的权力利益,进行这种权力分配的“微调’,并非蜀道之难。〔20〕
   
    具体到实务操作,可以这样设计:原由公、法二家分管执掌的刑罚执行全部完整地划归司法一家统辖。充分利用我国司法行政管理系统已经基本形成了的从中央、省、市到县、乡的机构网络,在司法部门内部设置专门机构--刑罚执行管理机构,具体负责全部刑罚种类执行的管理。(1)管制、拘役移交司法部门之后,可在基层县、区设置专门的、小型的轻刑监所进行执行,这样比现行体制更利于行刑机关对管制刑执行方式进行法律尝试,加快法律完善的步骤,提高行刑综合效益。(2)监外执行属司法系统后,基层县、市、区司法局刑罚执行管理机构就可设置督察官员专门管教、督导监外执行罪犯(包括缓刑犯、假释犯、保外就医犯、暂予监外执行犯等),行刑权便显得更灵活而又具有整体性、连贯性,相应行刑司法专门化和行刑方式多样化会得到机制依托。(3)自由刑的监禁行刑仍保留原有执行模式--监狱,可以在其规模、分布等方面进行调整,以利于合理利用监狱资源。且笔者认为轻刑犯与重刑犯要分类关押于不同监狱,前者监狱管理权力可下放到地、市司法局。(4)罚金、没收财产等刑种由司法部门执行,可使人民法院的司法审判与刑事执行相分离,避免部门利益化,从而促进司法公正、严格执法。(5)死刑目前执行制度尽管程序已经相当严格,且行刑也没有明显的疏漏,但我们认为统一划归司法部门有益。这样可使全部刑种的执行皆由刑罚执行专门机关--司法部门实施,使其完全承担起刑罚执行之责,名实相符,改变“司法部门不司法”的现状。

    另外对于刑罚执行中的减刑、假释这两种行刑制度,我们认为也应该改革目前的做法。根据现行立法,减刑、假释决定权归属人民法院,行刑机关只有提出建议的权利。我们认为多有不妥,因为(1)只有行刑机关最了解自己所关押和改造的罪犯的实际情况,罪犯“是否确有悔改或者立功表现”,行刑机关最有发言权,而且行刑机关提出减刑意见后,法院审核时间较长,使罪犯的减刑得不到及时处理,制约了减刑功效的发挥。(2)被假释的罪犯在假释期间并未消除其罪犯身份,假释考验期是对原判刑期的变通执行,如罪犯违反假释条件,原判决仍然得到完全执行。这种权力转归行刑机关并不影响或干预法院的审判权,况且有检察机关的法律监督,从长远的观点和世界行刑发展的趋势看,由行刑机关行使减刑和假释决定权是符合世界司法改革潮流的。
(四)看守所归属司法部门,确保司法公正。
   
    在论及刑罚执行体制改革时,我们无法回避一个事实,看守所究竟谓何物?根据《中华人民共和国看守所条例》规定,看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关(第二条)。看守所的任务是依法实行武装警械看守,保障安全。保障侦查,起诉和审判工作的顺利进行(第三条)。看守所监管人犯必须坚持严密警械看管与教育相结合的方针(第四条),看守所的活动受人民检察院法律监督(第八条)等等。可见,看守所是国家对犯罪嫌疑人、被告人羁押的场所,现行体例隶属于公安机关,同时代为执行判处有期徒刑一年以下或剩余刑期在一年以下的罪犯。从看守所运行的司法现状来分析,看守所羁押嫌疑人、被告人经常超期羁押,这已经成为我国的一大司法痼疾,成为与律师辩护难、法院执行难并列的司法实践中的三大难题之一。再则看守所也成了公安机关对犯罪嫌疑人刑讯逼供的避难所,这种结果皆是由于看守所直接归属于公安机关,体制不合理造成的。鉴于此,我们认为,看守所直接归属于司法行政机关为宜。这样一来,无论公安机关,还是检察机关、审判机关办理的刑事案件,在法定期间不能结案时,独立于办案之外的司法部门就可以没有合理法律支持而放人,避免超期羁押。对于刑讯逼供,司法部门可以在羁押前进行人身检查,有检察人员当场监督,从而也可遏制刑讯逼供的发生。至于余刑一年或判处一年以下有期徒刑的执行,笔者认为,可在基层县、市、区司法局设置的轻刑监所执行。看守所从公安机关中剥离出来,归属于司法行政管理部门,这对实现司法公正和刑事司法中的人权保护是一道有力的屏障。[ 21]

    对现行刑罚执行体制的改革设计,完善了刑事法律关系与体系,使(公安)侦查,(检察)起诉,(法院)审判,(司法)执行四大刑事司法活动主体相互独立,相互制约,各自擎起一片法律的天空,符合党的十六大对公正司法和严格执法的要求,符合现代刑事诉讼分权制衡原则,符合司法运行的逻辑规律,有利于健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,从而为在全社会实现公平和正义提供了社会主义司法制度保障。

  



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